近年來，我國加大農業(yè)結構調整的轉型升級力度，休閑農業(yè)、農村旅游、農村電商、特色小鎮(zhèn)等一批新產業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，并快速發(fā)展，逐漸成為農村農業(yè)發(fā)展的新動能。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，促進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，更加激起了社會資本投資農村的熱情。為此，國家對社會資本投資農業(yè)出臺了一系列指導性意見，尤其支持農村基礎設施建設、觀光和休閑度假旅游、加工流通等行業(yè)，保障其用地需求。當前，社會資本投資鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，助力推動鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了重要作用。

　　社會資本投資鄉(xiāng)村的主要形式

　　過去幾年，中央陸續(xù)出臺了支持利用農村建設用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、促進農村產業(yè)融合發(fā)展等政策，如：利用閑置宅基地和農房、宅基地制度改革試點、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點節(jié)余指標擴大適用范圍等。社會資本以敏銳的嗅覺，察覺到投資農村大有可為。其主要形式包括：

　　利用農村集體建設用地建廠房、物流企業(yè)、餐館酒店、民宿等。2015年起，原國土資源部在全國33個縣進行農村土地制度三項改革試點，允許集體經營性建設用地出讓、出租、轉讓、抵押。目前，使用集體經營性建設用地的入市主體基本都是社會資本。

　　投資增減掛鉤項目，獲得建設用地指標或分享指標收益。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤通過搬遷騰退農村閑置房屋，在建新區(qū)安置農民，拆舊和建新成本都很高，僅靠政府投入難以滿足，國家支持鼓勵社會資本投資增減掛鉤項目。企業(yè)以此獲得投資回報，分享一部分新增建設用地指標。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目逐漸由單一政府主導向政府與社會資本多主體參與方式轉變。

　　社會資本投資建設“田園綜合體”。“田園綜合體”作為鄉(xiāng)村新型產業(yè)發(fā)展的亮點被寫進2017年中央一號文件，是集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體，以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益的一種方式。“田園綜合體”建設是吸引社會資本投資鄉(xiāng)村的有效形式。

　　以我們調研的廣東省珠海市斗門嶺南大地“田園綜合體”為例，綜合體以斗門鎮(zhèn)石龍村為核心區(qū)，覆蓋東灣和下欄兩個行政村片區(qū)，總面積1.7萬畝。項目建設總投資約27億元，通過承包權流轉，獲得成片土地，開展以觀光旅游、生態(tài)養(yǎng)生為主的種植業(yè)，利用集體建設用地建設旅游設施，利用閑置農房開展民俗經營等，形成一、二、三產業(yè)循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代農業(yè)大產業(yè)。

　　通過“田園綜合體”建設，將休閑農業(yè)產業(yè)培育成為新興支柱產業(yè)，將當?shù)貍鹘y(tǒng)農民轉變成休閑農業(yè)產業(yè)工人、旅游服務業(yè)從業(yè)者以及產業(yè)經營者，還將通過新的經濟產業(yè)鏈給農村經濟發(fā)展注入全新活力。預計項目建成后，將直接和間接帶動就業(yè)1萬人，戶均年收入達到了10萬元以上（土地租金+保底金收入+就業(yè)收入）。“田園綜合體”建設，通過構建企業(yè)、合作社和農民利益聯(lián)結機制，帶動農民持續(xù)穩(wěn)定增收，讓農民充分分享發(fā)展成果，實現(xiàn)農村興旺，從而促進鄉(xiāng)村振興。

　　社會資本租地建設生態(tài)觀光園。江西省余江縣靈溪小鎮(zhèn)生態(tài)樂園，由鷹潭東瑞實業(yè)有限公司投資建設，是集花木培育、果樹栽培、生態(tài)休閑觀光、森林旅游度假為一體的綜合性生態(tài)農業(yè)觀光園。該園采用租地方式，包括林地和農田，平均租賃價是林地每畝80元/年、農田每畝670元/年。企業(yè)計劃總投資2億元，全園預計建設總占地面積8800畝，包含3000畝花木觀光園，1000畝水果種植基地，1500畝生態(tài)水產、垂釣中心以及水上樂園，3000畝原始森林休閑區(qū)，300畝果蔬采摘基地、特色養(yǎng)殖、兒童樂園、戶外活動等設施。游客服務中心、手工作坊、酒店餐飲、山頂會議中心、獨棟住宿區(qū)等配套設施，需要整合農用地和建設用地綜合開發(fā)，以及占用部分新增建設用地。

　　社會資本與村委會合作成立合作社，改造閑置農房作民宿。以廣東省珠海市蓮洲鎮(zhèn)石龍村為例，該村有農戶331戶，約2/3的人口在城里買了房，農民住房空置率為60%左右。由于南大地“田園綜合體”試點項目正在該村建設，出于對未來旅游市場良好的預期，土巴巴設計公司與村委會里成立了民宿合作社。*期從農民手中收租了68套閑置農房，租金為5元/月/平方米，由合作社支付農戶，租期15年，以房屋入社的村民平均每戶年均收入1.2萬元。民宿合作社利潤的30%歸村集體，用于本村困難老人的補助及其他公益事業(yè)。

　　社會資本與政府合作，改造閑置老宅作高端民宿。為改變鄉(xiāng)村空心化狀態(tài)，探索振興鄉(xiāng)村的新路徑，江蘇省南京市溧水區(qū)政府探索性地提出“空屋計劃”，即收購村民原有住宅尤其是空置住宅，與社會資本合作開發(fā)建設民宿。“石山下·未見山”鄉(xiāng)居酒店就是實施“空屋計劃”后的*個項目。溧水文旅集團與南京青果文化發(fā)展有限公司合作，以村里的西塘為中心，收購了周邊28戶民居，打造了該鄉(xiāng)居酒店，目前已完成一期改造，在保留鄉(xiāng)村元素的同時，還注入了現(xiàn)代設計理念。“空屋計劃”之后，外形仍是普通村落，內里卻是時尚現(xiàn)代鄉(xiāng)居。盡管每間客房價格高達每晚888元~1588元，但每逢節(jié)假日，酒店基本爆滿。目前該村村民自己開店經營的民宿約16家左右，可解決50人~60人本地村民的就業(yè)，工資收入每月2000元~3000元，加上農產品銷售收入，全村一年可增收400萬元~500萬元。

　　支持鄉(xiāng)村振興的土地政策

　　針對農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、農村三產融合發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等活動中存在的土地約束問題，鼓勵社會資本積極投資農村，國家出臺了一系列土地政策，滿足發(fā)展需要。

　　保障用地需求。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預留少量（不超過5%）規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設；安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)和產業(yè)融合發(fā)展。對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發(fā)市場等項目建設或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農村電商等農村二、三產業(yè)的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵；支持農村集體經濟組織以集體建設用地使用權入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同興辦農產品加工企業(yè)。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余的用地指標要重點支持農產品產地初加工發(fā)展；完善休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游道路、供電、供水、停車場、觀景臺、游客接待中心等配套設施。

　　鼓勵宅基地盤活。農村集體組織可以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約出的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農房院落發(fā)展農家樂；允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r民合作改建自住房；允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；允許利用宅基地建設生產用房創(chuàng)辦小型加工項目。

　　保障農民收益。針對農民在土地流轉等活動中只享有土地租金收入的局限，國家鼓勵發(fā)展股份合作制。明確以土地、林地為基礎的各種形式合作，采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益。探索形成以農戶承包土地經營權入股的股份合作社、股份合作制企業(yè)利潤分配機制，切實保障土地經營權入股部分的收益。

　　保障社會資本利益。鼓勵有條件的地區(qū)將農村基礎設施與產業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，實現(xiàn)相互促進、互利共贏。鼓勵社會資本投入，對社會資本投資建設連片面積達到一定規(guī)模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

　　促進土地集約利用。一是鼓勵土地復合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農業(yè)生產結構進行優(yōu)化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業(yè)生產和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)教育、農業(yè)科普、農事體驗等產業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。二是規(guī)范設施農用地類型。對于農業(yè)生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業(yè)規(guī)模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農作物種植園的看護類管理房用地（單層或占地小于15平方米），臨時性農產品晾曬、存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用*基本農田的前提下，納入設施農用地管理，實行縣級備案。

　　對地方探索的評價和用地建議

　　社會資本下鄉(xiāng)，實現(xiàn)了農地流轉集中耕作、經營，促進了農民集聚。對宅基地的態(tài)度，地方政府從一味推行宅基地退出、將指標騰挪給城鎮(zhèn)使用，到鼓勵農民利用宅基地開展民俗、農家樂等旅游經營活動，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)了土地所有權人和使用權人的收益權和轉讓權；從只能本地人自用變?yōu)榭梢猿鲎廪D讓、聯(lián)營等方式獲利，一直以來封閉的宅基地制度在新時代背景下發(fā)生了改變，依據(jù)成員權無償取得、嚴禁外來資本和人員進入的農村宅基地制度面臨著重大變革。宅基地的功能從原有的生產資料轉變?yōu)樯a要素，從保障屬性轉化為財產屬性。成員身份、無償取得、社區(qū)封閉的宅基地制度導致村內成員不愿放棄宅基地，村外人無法進入，加劇了村莊的衰敗。目前，無論是東部還是西部地區(qū)，對宅基地制度變革都有現(xiàn)實需求，而且地方實踐也已證明可行。宅基地制度創(chuàng)新，既不是純粹的私人行為，也不是中央政府強制性制度創(chuàng)新所能實現(xiàn)的，而是在農民和政府，首先是地方政府之間的互動中達成的。土地、資本、勞動力，在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，實現(xiàn)了由城市到鄉(xiāng)村的單向流動到城鄉(xiāng)雙向流動，農村宅基地制度創(chuàng)新在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。

　　在分析各地的實踐探索的基礎上，建議：

　　滿足鄉(xiāng)村振興中零星分散的建設用地需求。鄉(xiāng)村振興中的鄉(xiāng)村旅游、“田園綜合體”建設以及設施農業(yè)等現(xiàn)代農業(yè)活動，集農業(yè)與觀光休閑于一體，往往需要在大片農田上，建設停車廠、廁所、餐飲、觀景亭臺等游樂設施，對建設用地有一定比例的需求。對于這類用地需求，《國務院辦公廳關于推進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》明確，對社會資本投資建設連片面積達到一定規(guī)模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動?？梢砸罁?jù)《國土資源部國家發(fā)展改革委關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革做好農村產業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》精神，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中預留5%規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設。也可以通過土地復合利用的方式，允許在不破壞耕作層的前提下，實行按照原用途管理的辦法解決其需求。探索農業(yè)生產和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)教育、農業(yè)科普、農事體驗等產業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。

　　支持對農村基礎設施與產業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游實行一體化開發(fā)和建設。社會資本投資鄉(xiāng)村振興活動過程中，往往采取對土地成片開發(fā)的方式進行，因為農村基礎設施通常較為薄弱，為確保項目獲利，良好的道路等基礎設施是必要條件，但地方政府財力不足，形成農村基礎設施建設的短板。為鼓勵社會資本投入，保障其能夠通過項目運營后收益彌補前期資金投入缺口，可以進一步細化《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》的要求，鼓勵有條件的地區(qū)將農村基礎設施與產業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，實現(xiàn)相互促進、互利共贏。項目前期對周邊基礎設施投入建設改造的，可以協(xié)議方式獲得建設用地使用權，而不用通過招拍掛方式。

　　探索農村建設用地之間的互相轉換的路徑。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施之初，地方政府熱衷于推動整村重建，換取城市建設用地指標。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農村有了自我發(fā)展的機會，地方政府正逐步改變過去大搞開發(fā)區(qū)的方式，在新增用地安排上向農村傾斜，支持農村發(fā)展。同時也在探索實現(xiàn)集體存量建設用地之間靈活的用途轉換，如滿足居住需求后的宅基地，可以通過合法方式轉化為一般建設用地進入市場，以多種方式加以利用，滿足新產業(yè)新業(yè)態(tài)及其他鄉(xiāng)村振興活動的需要。

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